中国电影产业步入法治轨道

 　11月7日,十二届全国人大常委会第二十四次会议以146票赞成、1票反对、8票弃权,表决通过了电影产业促进法。该法共六章60条,自2017年3月1日起施行。与此同时,实施多年的电影管理条例将依据电影产业促进法进一步修订完善。

　　自2002年电影产业化改革以来,我国电影产业取得长足进步和巨大成就,无论从电影生产数量,还是从电影市场规模上看,我国已成为世界电影大国,但在从电影大国向电影强国迈进的过程中,面临着一些亟待解决的问题。比如电影市场活力有待进一步激发,电影市场秩序有待进一步规范,电影产业发展水平有待进一步提高。

　　作为我国文化领域一部非常重要的法律,此次电影产业促进法的出台,对于构建中国特色社会主义法律体系非常重要。“电影产业促进法的立法目的即重在引导、规范、支持、保障电影产业的发展。”全国人大常委会法工委立法规划室主任王瑞贺介绍说。

　　“该管的管、该放的放,该管的管住、该放的放活。既能够激发电影市场的活力,又能保证我国的文化安全,促进电影市场的健康发展。”王瑞贺如此概括这部法律的核心。此次电影产业促进法都是围绕促进电影产业发展作出规定的。而这部法律的一个重点,就是怎样进行简政放权,延续行政审批改革。

　　支持电影产业繁荣发展

　　简政放权、激发市场活力是电影产业改革推动的重要方向。2002年以来,电影行业开始进行产业化改革,经过十几年来的努力,我国的电影在数量以及市场规模等方面都取得了巨大的发展。同时,还有一个重要的成果,就是取得了一些行之有效的经验和做法。

　　“该放的放开,该管的管住,寓管理于服务之中。”王瑞贺说,“这次立法,我们把这些行之有效的又比较成熟的政策提炼、上升为法律。比如,要求国务院在制定国民经济和社会发展规划时把电影产业纳进去,要求县级以上地方人民政府在制定国民经济和社会发展规划时根据本地实际情况把电影产业纳进去,同时在财政、税收、金融、用地等各个方面规定了很多扶持产业的措施。”

　　据了解,为了调动电影产业有关市场主体的积极性,支持和引导我国电影产业繁荣健康发展,不断提高电影产业发展水平,电影产业促进法主要采取了以下措施:

　　一是推动简政放权,进一步激发电影市场活力。电影产业促进法在未新设行政审批的前提下,取消、下放部分原有的行政审批,降低有关电影活动的准入门槛,坚持放管并举,既积极发挥市场在资源配置中的促进作用,又为社会力量从事电影活动提供方便。

　　二是加大扶持力度,提高电影产业发展水平。规定国家在国民经济和社会发展规划、产业政策等方面的宏观扶持措施,引导形成统一开放、公平竞争的电影市场；要求电影院合理安排国产电影的放映场次和时段,并规定国产电影的放映时长不得低于年放映电影市场总和的三分之二；实施电影人才扶持计划,支持、鼓励有关方面培养适应电影产业发展需要的人才；第四,总结多年以来行之有效的做法和经验,在财政、税收、金融、用地等方面建立相关制度,支持、扶持电影产业的发展；电影产业促进法还对传播中华优秀文化、弘扬社会主义核心价值观的重大题材电影等符合国家支持政策的电影,加大了支持力度。此外,还在鼓励电影创作、政府为电影摄制提供便利、帮助开发电影衍生产品、鼓励社会力量捐赠等方面作出了相应规定。

　　三是坚持促进电影产业发展和加强公共文化服务保障相结合,注重实现社会效益与经济下相统一。通过政府扶持、引入社会资本等多种措施支持、引导农村电影放映发展,保障广大农村地区群众观影需求；支持接受义务教育的学生免费观看有关部门推荐的电影；采取票价优惠、发放奖励性补贴等措施,为老年人、残疾人、城镇低收入居民以及进城务工人员等观影提供便利；支持少数民族题材电影创作、电影的少数民族语言文字译制工作,统筹保障民族地区群众观影需求。

　　“基于中国特色社会主义文化的特点,这部法律把产业发展和公共文化服务保障很好地结合在一起。”据王瑞贺介绍,虽然电影不像电视那样公共文化产品属性鲜明,但是其中很大一部分是与公共文化结合在一起的,比如农村电影公益放映,要求政府出资建立农村电影公益放映服务网络,将来很多农村电影公益放映措施也都要纳入县级以上人民政府农村公共文化服务体系建设中。

　　四是支持中国电影“走出去”,鼓励开展平等、互利的电影国际合作与交流。国家支持优秀电影的外语翻译制作,综合利用多种对外交流资源开展电影境外推广活动,支持国产电影参加境外电影节(展)；鼓励中外合作拍摄电影,规定合作摄制的电影符合国家有关规定的,视同国产电影；鼓励法人、其他组织通过到境外合作摄制电影等方式进行跨境投资。

　　对涉外电影管理制度,此次法律中并没有详细规定,国家新闻出版广电总局电影局负责人解释说,“电影产业促进法的主旨是为了促进国产电影发展。无论是从行政管理、产业促进的角度,还是从立法原则、具体制度及法律责任方面,电影产业促进法主要着眼于对国内电影产业的规范和促进,着眼于对国产电影的扶持和保护。从国外立法情况看,其他国家电影产业促进法律一般也不详细规定涉外电影问题。”

　　多项举措规范市场秩序

　　规范电影市场秩序是促进电影产业健康繁荣发展的重要保障。为此,电影产业促进法从电影的创作、摄制、发行、放映等方面作出多项规定,还设计了一些很合理、很科学的程序和机制。“这些程序和标准都是公开的、公正的、透明的。”王瑞贺说。

　　具体措施如下:一是建立电影产业相关许可制度,维护文化安全,弘扬社会主义核心价值观。规定电影立项阶段的备案审查,坚持电影审查制度,未取得公映许可证的电影,不得发行、放映、参加电影节(展),不得通过信息网络传播,不得制作为音像制品；对电影发行、放映、在境内举办涉外电影节(展)等活动设立许可。此外,还规定了境外送展、承接境外电影后期制作等业务的活动实行备案管理。

　　二是加强对中外合作摄制电影方面的管理。除了规定中外合作摄制电影需要有关部门批准外,还规定不得与从事损害我国国家尊严、荣誉和利益,危害社会稳定,伤害民族感情等活动的境外组织合作拍摄电影,也不得聘用有上述行为的个人参加电影摄制。

　　三是对制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等扰乱正常市场秩序的行为作出禁止性规定,并规定了相应的法律责任。规定电影发行企业、电影院等应当如实统计电影销售收入,提供真实准确的统计数据,不得采取制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等不正当手段,欺骗、误导观众,扰乱电影市场秩序,并在法律责任中加大了处罚力度。包括根据具体违法行为种类和程度的不同,采取停止违法活动,没收电影片、违法所得及从事违法活动的专用工具、设备,一定金额或违法所得倍数的罚款,停业整顿,吊销许可证、撤销有关批准或者证明文件、吊销营业执照,以及规定期限内禁止从事相关电影活动或担任从事电影活动的法人、其他组织的法定代表人或者主要责任人。

　　此外,法律还明确规定了违法行为的从重处罚情形；为了保障行政执法行为顺利开展,还规定了行政强制措施；为了保证行政处罚与其他法律责任的衔接,就民事责任、刑事责任、违反其他行政管理法规的行政责任及纪律责任承担问题作了指引性规定。

　　四是对电影主管部门的日常监督管理作出规定。受理有关投诉、举报,及时核实、处理、答复；建立信用档案制度并向社会公布。

　　五是加强对电影有关知识产权的保护。规定有关执法部门要依法保护与电影有关的知识产权,查处侵犯知识产权行为；对非法录音录像的,电影院工作人员有权予以制止,要求其删除已录制的音频视频资料,对不听劝阻的,有权要求其离场。

　　值得一提的是,此次电影产业促进法对电影行业、电影从业人员自律专门作出规定。明确电影行业组织依法制定行业自律规范,开展业务交流,加强职业道德教育,维护其成员的合法权益。

　　近年来,个别影视从业人员因吸毒、嫖娼等违法行为被公安机关查处,这些频繁出现的“劣迹艺人”问题引发了社会强烈关注。电影产业促进法草案在提请全国人大常委会会议审议和征求意见期间,常委会组成人员、社会公众和有关方面建议强化演艺人员的社会责任,增加从业人员道德自律方面的规定,经过认真研究,电影产业促进法对这个问题作出了回应,明确规定:“演员、导演等电影从业人员应当坚持德艺双馨,遵守法律法规,尊重社会公德,恪守职业道德,加强自律,树立良好社会形象。”

　　国家新闻出版广电总局电影局负责人进一步解释说,“德艺双馨”中的“德”,就是符合社会主义核心价值观的社会公德、职业道德和家庭美德；“德艺双馨”中的“艺”,就是艺术才华的高低,有行业共识,有群众口碑。“电影产业促进法鼓励电影创作者既要具备良好的品德,也要体现不断精进的艺术才能。知名的电影从业者作为公众人物,更应该严格要求,做好表率。”这位负责人表示。

　　同时,电影产业促进法对从业人员行为划定了合法开展活动的范围和界限,指导从业人员依法依规开展业务活动,并对违法行为规定了相应的法律责任,如罚款、吊销许可证、一定期限从业禁止等。但对于另一个社会反响也很强烈的演员天价片酬问题,此次法律并没有作出规定。

　　规范各地审查审批事项

　　此次电影产业促进法还有一个重要内容,就是取消了电影制片单位审批、摄制电影片(单片)许可证审批等行政审批的项目,把电影的备案审批工作下放到地方管理。

　　电影产业促进法第十七条规定,法人、其他组织应当将其摄制完成的电影送国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门审查。

　　有人担心,如此一来会导致各地审查标准不一致。那么,有关部门是否会对审查标准进行进一步细化?如何加强这方面的管理?

　　对此,国家新闻出版广电总局副局长阎晓宏表示,为了防止各地审查管理和审查结果标准与尺度在把握上不一致,电影产业促进法在下放审批权限的同时,规范了电影审查标准的制定和公开的程序,在法律中设置了出现争议的情况下再审的条款,明确规定,进行电影审查应当组织不少于五名专家进行评审,由专家提出评审意见。法人、其他组织对专家评审意见有异议的,国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门可以另行组织专家再次评审。专家评审意见应当作为作出审查决定的重要依据。

　　“电影产业促进法出台后,很重要的一条就是要坚持放管结合,加强后续监管。在简政放权的同时,电影产业促进法也注重加强事中和事后的监管力度。”阎晓宏说,下一步,新闻出版广电总局将认真贯彻电影产业促进法的有关要求,加强对下放以后的审查、审批事项的指导和监督,并且加强对有关机构特别是审查人员的培训工作,规范各地的审查、审批事项,推动形成统一开放的、竞争有序的市场环境。

　　推动创新繁荣文艺创作

　　据国家新闻出版广电总局政策法制司负责人介绍,为了在电影领域繁荣文艺创作、推动文艺创新,电影产业促进法规定了相关的制度、措施:

　　一是明确电影活动的指导思想和创作原则。电影产业促进法规定,从事电影活动,应当坚持为人民服务、为社会主义服务,坚持社会效益优先,实现社会效益与经济效益相统一；要坚持以人民为中心的创作导向,坚持百花齐放、百家争鸣的方针,尊重和保障电影创作自由倡导电影创作人员贴近实际、贴近生活、贴近群众。

　　二是就电影作品本身,电影产业促进法明确鼓励创作思想性、艺术性、观赏性相统一的优秀电影,扶持传播中华优秀文化、弘扬社会主义核心价值的重大题材电影,促进未成年人健康成长的电影,展现艺术创新成果、促进艺术进步的电影以及推动科学教育事业发展和科学技术普及的电影,并对优秀电影给予奖励。

　　三是电影产业促进法通过明确规定尊重、保障电影创作自由,保护电影知识产权,电影行业协会维护成员合法权益,为电影创作人员开展体验生活等活动提供便利和帮助等措施,积极营造激发创作热情的制度环境。

　　四是通过鼓励电影科学技术创新、电影题材等创新与电影学术研讨和业务交流等措施,积极营造提高电影质量的制度环境。（记者　　朱宁宁）