顾肃：论作为核心价值的民主对深化改革的意义

　　顾肃，南京大学哲学与法学教授

　　确立民主作为社会主义的一个核心价值，充分肯定了民主不仅是实现人民幸福的手段，也是我国政治制度建设的根本目标。这也是对各种否定民主的论调作出的明确回答。

　　近年一些人以种种理由和方式试图表明民主是劣等的有害的政治制度，在现阶段实行民主，不仅不能促进人民的福祉，还会造成重大的社会动乱和危机。还有人以儒家政治理论来否定民主，以封建保守主义的纲常伦理否定“五四”新文化运动以来对于民主与科学的肯定，这是理论上的一个大倒退。中国共产党自成立之日起，其政治纲领就一直肯定实行民主的根本政治目标。在抵抗日本侵略和抗战胜利后的短暂时期，共产党与国民党实行政治合作、谋求实行联合政府，还提出过多党民主、和平竞争、保障言论和结社自由等基本权利的长久和平的政治纲领。

　　民主的实质是人民民主，即人民当家作主。建设高度的社会主义民主，是改革开放事业政治体制改革的核心任务。“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。解放和发展生产力的主体是人民群众，解放和发展生产力的任务也要靠人民群众去完成，生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的。

　　当前中国正在深入改革的转型时期，许多问题和矛盾急需研究和解决，全面深化的改革需要进一步发展政治民主。这里首先澄清作为核心价值的民主的基本要素和特征，建设民主政治的基本原则和理论依据，并在此基础上论述发展政治民主是改革开放事业对执政的根本要求，也是深入全面改革、促进创新的重要保障。

　　民主的要素与特征

　　民主这个概念已经被广泛采用，但其确切含义并非一直很清晰，常常造成语义上的混淆。这里仍然有必要澄清民主的本质特征和要素。就本来意义而言，民主是指多数人的统治，或叫人民的统治，即一个社会的最终政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是特定人群或人民全体中的多数。简言之，民主制度下人民通过投票由多数人决定基本的政策。民主历经了长期的发展历程，在形式上分为直接民主与间接民主。前者是指多数直接参与政治决定的制度，后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。古代希腊城邦中，公民直接参与政治，是直接民主的典型。近代以来，民主大多是间接民主，代议制是其主要形式，即由公民选出的代表参政议政，决定公共事务。无论是何种形式，民主的实质是让多数人参与政治决定，进行公共选择。没有多数人实质性参与地政治选择，都不能算作民主。公民参与了公共政策的选择，自然会有意见的多样性，就要进行公开的意见交流和讨论。信息公开透明，自由交换意见和观点，就是民主得以实施的言论条件。

　　因此，民主需要尽量扩大不同意见的范围，使之得到充分表达，以此作为正确的政治决定作出的前提。正如胡克指出的：“一个民主的社会是政府依靠被统治者自由地表示同意的一种社会。”这与洛克关于统治者的合法性建立在被统治者同意的基础之上的学说是一脉相承的。被统治者自由表达的同意，即意味着不以强制来打压或影响被统治者表明其意见。政府官员需要定期征得公民的同意，当人们以选票表示了不认可时，政府就必须更迭，撤换负责长官。

　　民主制度经历了发展的过程，积累了一些经验上可检验的特征。尤其是在20世纪世界政治发展过程中，人们通常认为民主至少具有三大经验特征：一、定期举行公共权力机构负责人的选举，其结果可实质性(而不是表面上)改变政策及其制订者;二、采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举;三、保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。

　　将权力交给人民的最重要的依据是，政府公共权力不应当是少数个人或集团的私产，它在本质上属于人民全体，因而由人民拥有权力实行自我治理便是天经地义的。公民在政治权利面前是平等的，而且从心理上来说，当公民觉得自己的确参与了政治决策的过程时，他才有主人的感觉，对于社会的责任心和心理上的满足程度也最大。英国哲学家密尔既从结果论来论述民主对于促进社会福祉、促成合理的公共决定的意义，也强调公民个人参与民主的过程可发展其智慧和道德能力，而在其他政府形式中，公民或被统治者总是被动和惰性的。他强调，民主制度鼓励人们理解问题，发展并表达其观点，通过政治参与来满足其欲求。而在专制制度下，公民是精英统治者的被动接受者。密尔坚持认为，那些看重个人发展的人必定重视最能促进这种发展的政府形式，这就是民主。

　　民主思想观念在西方和中国均经历了曲折的发展历程。虽然民主的主要思想来自西方，但中国的传统中并不是完全没有民主的因素。中国最早文献中记载的民主，主要是作民之主的意思。如《尚书·多方》有语：“天惟时求民主，乃大降显休命于成汤”，“简代夏作民主”。但在古代民本思想中，也包含了民主的思想成分。如《尚书·皋陶谟》中提出：“民惟邦本，本固邦宁。”孟子曰：“民为贵，社稷次之，君为轻。是故得乎丘民而为天子，得乎天子为诸侯，得乎诸侯为大夫。”(《孟子·尽心下》)这里所论述的还不是真正的民主制度即由民作主的制度，而是为民作主，但其民本的思想已经包含了政权的合法性必须建立在人民的同意基础上这一基本原理，统治者必须顾及人民的意愿，不可一意孤行。在西方，最早出现民主一词的是古希腊希罗多德的《历史》一书，它由“人民”和“统治”两词构成，指人民的统治或权力。近代以来，资产阶级革命的思想家致力于论证民主制度的重要性，用以反对封建专制制度。启蒙思想家们强调古希腊的民主含义，卢梭认为，民主就是把权力“置于总意志的最高指导之下”。密尔则主张，最好的民主形式是代议制政府。资产阶级民主制度在其统治的范围内实现了有限的民主，通过代议制部分地表达民众的要求，选择其政府领导者，实现其区别于封建专制制度的民主统治。马克思在批判地继承资产阶级民主理论的基础上，总结出民主首先表现为国家形态，同时也体现在体制、原则和价值观等方面。马克思指出，民主作为一种国家形态和基本制度，其特点在于人民是国家的主体，“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定”，而“国家制度无论如何只是人民存在的环节。”

　　民主的概念还延伸到社会的其他领域，丰富了政治民主的内涵。民主延伸到经济领域，说明真正的政治民主必须包含被统治者拥有通过他们的代表来控制经济政策的权利。在此意义上可以说，在没有经济民主的地方就不可能有真正的和普遍的政治民主。如果经济控制不服从政治的控制，即经济的权力可以随意地控制政治权力，则政治民主是片面的、空幻的。所谓经济民主，是指由作为生产者和消费者组织起来的社会权力来决定经济发展目标的基本问题。这种经济的民主必须以某种形式的社会所有制或计划为前提，但并不是一切由政府控制的计划经济。因为“某种的经济计划可以给人一种监狱中的安全——被监禁的人们在其中以自由来换取那一类的食物、衣着和住所，但是任何一种形式的计划社会，要是不为最自由的批判、差异、创造的个性、趣味上的宽容准备条件，就从来也不可能保证真正的安全。在这样的一种社会中，‘安全’的条件是接受官僚主义的专断命令为生活的规律。无论在哪里，奖励促进的工具要是为一个非民主国家所社会化，便显然地是这样的。……因此，我们分析的结果是：正如政治民主没有某种形式的经济民主就不完全一样，没有政治民主也就不可能有真正的经济民主。”因此，经济民主与政治民主互为条件，相互促进。只有政治民主而无经济民主，私有产权并没有社会化(即生产资料只由少数个人或者少数官僚所独占，大多数公民都不拥有社会财富的一部分)，政治民主便缺少社会基础。只有经济民主而无政治民主，公民在公共的政治决策中毫无决定权和表达观点的自由，则这样的经济民主也是片面的、虚幻的。

　　当然，就民主的发展史来看，先有财产私有权基础上实行有限的政治民主，逐步取得经验，扩大民主范围，如实行普选，直接选举领导人，再发展社会所有制，在经济领域发展民主。

　　改革开放事业对执政的根本要求

　　社会主义的改革开放事业，从一开始就需要全心全意地依靠人民群众，因而通过民主来进行。邓小平在党的十二大开幕词中指出：“我们党提出的各项重大任务，没有一项不是依靠广大人民的艰苦努力来完成的。”没有人民群众的广泛参与，就无法谈得上生产力的解放，更谈不上生产力的发展。只有实现人民民主，才能保证生产力发展所需要的安定团结的政治局面，才能充分调动民众的积极性、主动性和创造性，保证人民群众在经济、政治和社会中的主人翁地位，保证社会财富真正为广大人民群众所共享。

　　民主作为基本政治体制目标，得到了中国自辛亥革命以来几乎所有政治领导人的肯定，包括中国共产党人。毛泽东在延安时期即许诺通过实行民主来避免历史周期律。1945年7月4日下午，毛泽东邀请黄炎培等人到他住的窑洞里作客。黄炎培直接询问毛泽东：中国共产党能跳出这个周期律吗?毛泽东当即非常自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培接着说：“这话是对的，只有大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生;只有把地方的事，公之于地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破这周期律，怕是有效的。”这大半个世纪前的民主承诺，仍然是当前中国政治体制改革的首要目标。制度化的民主体制建设，仍然是一项有待实现的艰巨任务。

　　今天，社会主义民主理论的核心仍然是让人民当家作主，党的领导和群众路线最终落实到发扬人民民主上。正如邓小平所强调的，“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，党的各级组织也是这样”。“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”改革开放的三十余年来，中国共产党多次强调党的领导与人民当家作主是一致的、统一的。权力的最终来源是人民。“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”

　　建设高度的社会主义民主，需要使民主制度化、法律化。邓小平在1978年的中央工作会议上明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1980年，他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中再次指出：“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。”他还特别强调：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不能干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”

　　因此，仅有民主的原则规定是不够的，还需要在制度上实施并保障民主。多数统治并不意味着多数可以随意地压倒少数。尊重少数人的权利，宪法保障的机制，法治与民主相关联。为了防止少数人的权利有可能在滥用的多数选票中遭受侵犯，宪治民主制度的历史发展提出了保护少数人权利的问题，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限。

　　为了进一步落实人民当家作主的民主体制，需要积极推进政治体制改革，推进和发展民主政治。邓小平在1980年12月便指出我国各种政治制度和经济制度改革的总方向，“都是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主”。1986年9月他在关于政治体制改革的讲话中指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”我国的宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民通过民主选举选出的人民代表，由他们组成各级人民代表大会，代表人民行使国家权力，决定全国和各级地方的一切重大事务，并由人民代表大会产生行政、审判、检察等机关，具体行使管理国家和社会的权力。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话，概括了人民代表大会制度对于民主政治的核心作用：“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”

　　深化改革、促进创新需要进一步发扬民主

　　我国的改革开放事业发展到今天，既取得了巨大的社会经济成就，也遇到了相当大的困难和挑战。发展面临一系列突出矛盾和问题，如发展中不平衡、不协调、不可持续问题，科技创新能力不强，产业结构不合理，资源环境约束加剧，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾多发易发，一些领域道德失范、诚信缺失等问题。因而需要以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域的改革。解决当前我国发展面临的一系列重大问题，继续保持经济社会持续健康发展势头，迫切要求全面深化改革。“当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。”

　　全面深化改革看起来是经济和社会的改革，但其根子却在政治改革，需要进一步发展政治民主。最大限度地集中全体人民的智慧，调动一切积极因素，关键也在于发扬民主。克服经济和社会发展的障碍，大多与如何合理而明智地运用权力有关，这就要克服政府权力机构结构性的问题。应当看到，一些人将权力与资本相结合，形成了垄断或准垄断的经济力量，阻碍进一步的改革。官商勾结，一些公司承办的公共工程中价高质劣，糟蹋纳税人的钱财。市场准入上的障碍大多与此相关。以多种所有制的企业竞争而言，国有企业在国民经济中承担重要的角色，但也占有了相当一些方面的优势，是民营企业所不能比拟的。例如，在取得贷款和税收优惠方面，国企占有明显的优势。民营企业尤其是中小企业经常求贷无门，这对扩大生产、发展经济是机会上的不平等。在经济条件上的同等国民待遇，仍然是需要努力争取的目标。在进入市场、发展经济贸易上的平等权利和同等待遇，需要政治民主的保障。

　　全面改革的关键在于治理能力强、运作高效、作风清廉的政府。作风懈怠、惰政、一心谋私的官员是不可能推进改革车轮向前的。在这方面，仍然存在相当多的问题需要解决。比如，一些地方和部门的政府官员腐败严重，贪污受贿，徇私舞弊。尤其是在政府官员和公务人员的选择过程中，一些地方仍然存在任人唯亲，提拔起来担任重要领导职位的人既无德，又无才，平庸无能，在其位不为人民办事，造成公共资源的巨大浪费。必须克服干部选任上的腐败，才能保持高效清廉的官员队伍。从根本上说，用人制度上的腐败是选拔制度不民主造成的，少数人垄断组织大权，以黑箱作业进行干部任命。这种组织弊端正需要建立党内外的民主选拔干部的机制才能予以克服。坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，是培养造就高素质干部队伍的关键。坚持五湖四海，拓宽视野选拔干部，广辟途径培养干部，满腔热情爱护干部，严格要求管理干部，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。

　　干部选拔任免上的负责制度，防止不称职的腐败分子进入干部队伍，仅仅靠组织部门把关是不够的，还需要各级人民代表大会认真审查把关，实行民主监督。目前已经揭发出来的周永康、徐才厚等腐败大案，一个重要的教训是以权谋私，在干部任命上搞一言堂，甚至卖官鬻爵，收受巨额贿赂，将政府官职当作商品出售，严重破坏了组织原则，败坏干部任免的风气。因此，需要严把干部任免关，需要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度。所有行政部门的首长由同级人大选举产生，受人大监督，定期向人大报告工作，接受人大代表的质询、监督。对不称职、违纪的官员，也应当由人大及时地弹劾、罢免。人大的常委应当专职化，分设专业委员会，对口监督相关部门，包括其干部的任免。

　　加强人民代表大会制度是推进民主的重要一环。“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”这里提出了加强人大民主职能的系统的任务，但具体落实还需要付出艰苦的努力。尤其是落实人大讨论、决定重大事项的制度，一些政府官员习惯于少数人关门决定重大事项，不向人大报告、不经人大讨论和议决便发布重大的决定。即便经过人大讨论，也不欢迎人大代表的质询、监督，将人大的讨论决定当作走过场。更不习惯人大听证制度，就重大事项进行公开的辩论和论证，广泛听取社会各界和人大代表的意见和建议。

　　全面深入改革涉及经济领域直接影响国计民生的重大决定，政府预算决算和税收政策，直接关系到民众的切身利益和公共开支，因此，加强人大的预算决算审查监督，显得至关重要。政府巨大的开支不经人大审查批准，是经济上不民主的重要表现。尤其是税收政策的制订和执行，一些部门绕过人大自行决定，是违法的行为。但在实际上还时有发生。落实税收法定原则，需要从每一项税收的审查做起。一个明显的例子，2015年，国际石油价格连续下跌，国家发改委自行决定提高燃油税，到年底油价进一步下跌时，又违反根据国际油价决定浮动价格的程序，宣布为了治理空气污染而停止油价下浮。这些都没有遵循税收法定原则，也违反既定的定价程序。不经人大批准而随意决定税种、改变税收，会对经济运行产生未可知的影响。由此可见，在重大经济政策上的民主监督还有相当长的路要走。

　　全面深化改革，要求在经济和社会的各个方面进行创新，以克服现有机制积累的弊端，保持发展的活力。改革开放三十余年来，通过发展市场经济、释放人民生产的积极性，取得了相当大的成果。但是，目前到了改革的攻坚阶段，现有的优势正在减弱，迫切需要人们开动脑筋、积极创新。国际性的市场竞争也要求我国的生产和技术上一个新台阶，发挥自主创新带来的真正优势。在通过创新来发展新技术这方面，我们需要下决心走出新路来，否则就难以持续发展。面对经济增长率的降低，促成增长的关键仍然是新技术发明和创新。以美国为例，在能源生产上，最近光一个页岩油的开采新技术，使得在美国本土生产的石油成本大大降低，大规模地提高产量，而且可以进入国际市场竞争。我国全面深化改革，需要通过发展民主包括基层民主来鼓励创新，培育民主的政治文化。“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。”

　　民主是一种政治制度，也是一种生活方式，是培养公民个性和创造性的必要途径。发展基层民主，有助于锻炼民众自我管理、教育和监督，积累经验，促进其创新。文化教育领域里的民主反对在教育领域里的一切问题上强制设立标准答案、灌输教育和要求学生重复背诵教条，强调充分发挥受教育者的想象力和创造性，发展其个人旨趣和创新能力。容许不同的观点、个人信念和价值观的自由表达，是作为一种生活方式的民主的必要条件。正如杜威所说，“作为一种生活方式之民主的关键，在我看来似乎可以表述为要求每个成熟的人参与形成用以调节人们共同生活的价值标准：无论从普遍的社会福祉还是从作为个人的人的全面发展来看，这都是必要的”。民主的政府形式只是人类智慧所设计出的适应历史上一个特殊时期的最好的手段。重要的是，“民主的基础是对人性之能量的信赖，对人的理智，对集中的合作性的经验之力量的信赖。这并不是相信所有这些都是完美的，而是相信，只要给他们机会，它们就能够成长，并不断创造用以指导集体行动所必需的知识与理智。每一种专制的和权威的社会行动方案都基于一种信仰，即所需要的理智仅局限于少数高贵者拥有，这批人由于遗传的天赋而被赋予控制他人行为的能力与权力，由他们制定原则与规则并确定执行的方法”。通过民主的运作方式，人们锻炼自身，充分发展自己的能力和智慧。在个性和创造性受压抑的环境下，个人习惯于依赖权威给自己做决定，思考问题习惯于权威给出的标准答案，不知道标新立异，另辟蹊径。如此培养出的思想和行动的懒汉，是创造不出新技术、新经济贸易和文化形式的，社会发展难免停滞。

　　因此，当前进一步克服经济发展的瓶颈，应对各项新挑战的关键，仍然在政治体制的改革，即发展民主政治，通过加强人民代表大会的监督和审查制度，强化干部任免上的民主监督，有效地阻止官员腐败，建立廉洁高效的政府，使其真正对人民负责，执政为民。各级政府的重大决定，都必须经人大讨论、审议和民主议决，而不能由少数人暗箱作业，拍脑袋说了算。我国经济和社会发展上面临的挑战，也需要通过创新来发挥自身的优势，这同样离不开民主制度和文化的培育，包括发展基层民主，锻炼人民自我管理和监督的能力，促进其创新。

　　《中共宁波市委党校学报》2016年 第3期