政协委员刘红宇:尽快明确检察院公益诉讼主体地位

　　《法律与生活》杂志社记者盛学友

　　环保公益诉讼，一直是一个难题。

　　随着2015年1月我国新环保法的实施，打破了20多年环保公益维权的僵局，标志着我国环境公益诉讼进入了新的具有操作性的实践阶段。

　　然而环境公益诉讼“破冰”两年多以来，虽然得到了社会的广泛赞誉，却鲜有社会组织向法院提起环境公益诉讼。

　　有数据显示2015年1月至2015年11月，全国各级法院共受理一审环境资源民事案件50331件，其中，贵州、山东、江苏等13个省(市)人民法院共受理环境民事公益诉讼案件45起，环境民事公益诉讼占全国环境资源民事案件的比率仅为0.0894%。

　　环境公益诉讼，为何“叫好不叫座”

　　和刘红宇是老朋友了，几乎每年全国两会，《法律与生活》杂志社记者都能从全国政协委员、北京金诚同达律师事务所创始合伙人、律师刘红宇那里，找到很多新闻线索。

　　因为是专业律师，又是连续两届的全国政协委员，所以，这位美女委员写的提案或者建议，不仅非常专业，而且具有很强的可操作性。

　　每一个提案、建议的背后，刘红宇都做了大量的调查研究，用事实说话，是数字说话，用法律说话。对于环保公益诉讼存在的问题，她从一个专业律师的角度，做了大量调查，查阅了大量资料。

　　经过调查，刘红宇发现，在0.0894%这个数字背后，折射出了被寄予厚望的“公益诉讼”，在现实和理想之间的尴尬——“叫好不叫座”。

　　为什么“叫好不叫座”?在刘红宇看来，主要是面临4道难关，就是筹资难、立案难、举证难、赔偿难。

　　首先是筹资难。

　　环境诉讼由于案件复杂审理周期长、鉴定费用高、诉讼主体多、律师费用高等原因，导致诉讼成本非常高昂，很多社会环保公益组织难以负担。

　　刘红宇给《法律与生活》杂志社记者举了一个例子：

　　以福建南平开矿毁林案为例，仅一审阶段，经法院判决书认定的支出费用就需要292390.5元，其中包括生态破坏鉴定费10万元、案件受理费26225元、评估费6000元、原告甲和原告乙的律师费121461元、原告甲和原告乙的合理诉讼支出38701.5元。

　　而接下来，还可能会有二审、再审、执行等阶段，所需费用更是难以估计。尽管在多数情况下法院会判决由被告承担部分诉讼费用，一定程度上缓解了筹资难的问题，但是，前期提起诉讼需要的资金仍然需要自筹，仅凭此就令很多环保公益组织望而却步。

　　其次，立案难。

　　根据《环境公益诉讼观察报告(2015年卷)》中的数据显示，符合新环保法和最高法院相关司法解释，具备环境公益诉讼主体资格的社会组织有700多家，但是，2015年全国范围内，只有9家社会组织作为原告提起诉讼。

　　造成这种局面的原因，一方面是法律对于诉讼主体资格限制严格，比如由大连环保志愿者协会、自然之友等提起的一些个案却仍因“主体不适格”等缘由未予立案;另一方面是环境公益社会组织其自身原因，如资金缺乏以及缺乏诉讼能力和诉讼经验等，本身也较少选择提起环境公益诉讼，其主观意愿仍需进一步培养，客观能力仍需进一步提升。

　　再次，举证难。

　　环境公益诉讼由于案情复杂，会涉及到大量证据以证明诉讼请求。以自然之友诉中石油云南石化有限公司为例，其按照法院需要提交证据以证明云南石化炼厂擅自变更环评批复，存在未执行环境保护部停建令、在螳螂川违背地方法规新设排污口、延迟焦化装置以及具有较大环境风险等问题，在实践中大量基础信息和数据都由行政部门所掌握，很可能成为案件胜诉与否的关键，然而，在一些案件中当地行政部门并不配合，给取证增加了很大的难度。

　　第四，赔偿难。

　　目前，我国相关法律法规尚未对环境公益诉讼中被告赔偿的生态环境修复费用和损害赔偿金的使用、管理及监督做出相应规定。

　　在实践中，不同的法院，采取不同方法，力图解决上述问题，但问题很多。

　　有的法院拟判令侵权人将赔偿金支付给地方财政，但地方财政实行预算管理，审批和使用程序冗长，难以及时推进环境修复。

　　有的法院拟在本院设立专款账户管理修复费用和赔偿资金，但一方面增加了法院的工作量、耗费了有限的司法资源，另一方面也与法院司法中立地位相悖。

　　有的法院考虑，将修复费用和赔偿资金，直接支付给提起诉讼的环保公益组织，但公益组织是否有能力推进环境修复、是否能做到巨额赔偿金专款专用也存有疑问。

　　检察院作为公益诉讼的诉讼主体责无旁贷

　　当国家社会公共利益受损后，谁能代表公益提起诉讼?从事公益的各类社会组织和团体当然可以，但是，作为法律监督部门的检察机关同样不能置身其外，检察机关在公益诉讼上是最后堡垒，是提起公益诉讼的最后一道防线。

　　与此同时，探索建立检察机关提起公益诉讼制度也是党的十八届四中全会提出的重要改革任务。

　　2015年7月1日，全国人大常委会决定授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点 。

　　随后，最高人民检察院、最高人民法院相继颁布人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法,以及人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法，在制度层面对案件受理范围及诉讼流程予以明确和细化。

　　“但是，目前在司法实践中，多数环保公益诉讼案件实际是由社会组织来提起诉讼，检察机关在与行政部门共同在调查取证等方面给予支持，实际上是协同作战。直接由检察机关提起公益诉讼的案件仍然较少。”刘红宇说。

　　根据最高人民检察院检察长曹建明在全国人大常委会所作出的《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》提供的数据，自2015年7月至2016年9月一年多的时间内，各试点地区检察机关提起的公益诉讼案件只有42件。

　　“事实上，检察机关作为诉讼主体，具备多重优势”。刘红宇向《法律与生活》杂志社记者讲了其中5个优势：

　　第一个优势，宪法赋权：宪法赋予了检察机关法律监督的职能，而提起公益诉讼正是其履职途径之一，不存在滥用公益诉权的可能。

　　第二个优势，依法履职便于发现案件线索：检察机关具有地方立法监督权、侦察权、公诉权、司法监督权等权力，涉及到社会活动的各个层面，因此在其在履行职责过程中，相对于环保公益社会组织，更便于发现侵害公共利益的问题，搜集案件线索。

　　第三个优势，拥有专业人才：检察机关相对于公益组织和公益团体，具有专门人才和专业法律知识、诉讼技能，更便于提起公益诉讼，更有效率。

　　第四个优势，取证便利：检察机关为了进行法律监督，有权调查核实相关情况，为检察院提起公益诉讼调取证提供了极大便利。

　　第五个优势，财政支持：公益诉讼成本高，公益组织往往难以承担，而检察院在提起诉讼时，相关费用开支可以列入各级财政预算进行保障。

　　四点建议推进公益诉讼，让“污染者”无处可逃

　　刘红宇告诉《法律与生活》杂志社记者，经过调研后，根据我国实际情况，可以从以下4个大的方面考虑，全面推进公益诉讼。

　　首先，要尽快立法明确检察机关的公益诉讼主体地位。

　　自2015年7月开始的检察院公益诉讼试点工作将于今年6月底结束，在总结试点经验基础上，应及时对这项制度在立法层面上予以确认，尽快通过立法明确检察机关的公益诉讼主体地位，强化检察在公益诉讼领域的诉讼职责，以促使检察院积极参与公益诉讼，维护社会公共利益，避免相关制度因缺乏法律依据而夭折。

　　因此，建议通过如下方式从立法角度明确检察机关的公益诉讼主体地位：

　　一是建议全国人大常委会通过立法解释，对《民事诉讼法》第55条中的“法律规定的机关”做出明确阐释，将检察机关提起公益诉讼的职权明确载明于立法解释的规范性文件中。

　　二是建议修改《人民检察院组织法》，明确规定检察机关有权提起公益诉讼，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

　　三是建议全国人大常委会根据《行政诉讼法》第11条关于“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的规定，做出相关决议，将检察机关提起行政公益诉讼的权能予以明确，并在条件成熟时，修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，将检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以明确和细化规定。

　　四是积极推动制定《公益诉讼法》，将公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序做出系统规范。

　　其次，检察机关需加快公益诉讼队伍的建设，培养公益诉讼人才。

　　环境公益诉讼涉及大量法律和专业知识，尤其是环境污染损害认定鉴定需要极强的专业知识。因此，建议检察机关应当加强专业化的公益人才培养，做好担任公益诉讼原告的人才准备。同时，还建议检察机关加强与环境保护公益组织、相关专家学者的联系，建立外援团，以高效协同推进公益诉讼。

　　再次，检察机关应当建立信息员制度，拓宽公益诉讼案源渠道。

　　一是检察机关除了在工作中发现案源外，应当设立环保资源公益案件的专员制度，指派专人或专门科室与国土、环保、卫生等政府部门联系，充分挖掘医药卫生、食药安全、生态环境保护等领域存在的侵犯国家利益或集体利益的公益诉讼案源。

　　二是充分发挥电视媒体、检察微信和检察微博的宣传作用，告知广大人民群众检察机关受理公益诉讼案件的程序和范围，提高公益诉讼的透明度和人民群众的参与度。

　　第四，环境污染严重地区的检察院，应设立专门的公益诉讼工作室，配合“河长制”全程治污。

　　现阶段有的地方在环境污染治理实践中，已开始实施跨行政区域的“河长制”，以推进河流全流域污染治理。

　　“河长制”突破了传统的行政地域的藩篱，可以有效解决“分段治理”的弊端。与此同时，检察院在推进实施环保公益诉讼时，尤其是环境污染严重地区，可以设立专门的公益诉讼工作室，积极配合“河长制”的推行，以实现全程无死角治污。

　　也就是说，在管辖区域内环保公益诉讼推进过程中，落实公益诉讼专门科室的“责任制”，比如实施“对应当启动而未启动公益诉讼的案件”的责任追究，以促使检察机关更加自主有效地积极推进公益诉讼，让“污染者”和“侵权人”无处可逃。

　　《法律与生活》杂志社记者注意到，3月5日，李克强总理所做的《政府工作报告》中，指出了2017年重点工作任务要着重抓好几个方面的工作，其中就有“加大生态环境保护治理力度”这样一个方面的工作内容，并“要严格环境执法和督查问责”。

　　同时，《法律与生活》杂志社记者还注意到，3月9日，全国人大常委会委员长张德江所做的《全国人大常委会工作报告》中提到，新的一年，全国人大常委会要“加强重点领域立法”，这个重点领域立法，就包括“加强社会、文化、生态等方面法律制度建设”，以及“修改人民法院组织法、人民检察院组织法”。

　　“以上两个工作报告中的有关内容，对您的这个提案，是不是提供了坚实的依据和基础?”对《法律与生活》杂志社记者的这个说法，刘红宇笑容灿烂地说：“‘五位一体’总布局，更加强调均衡、可持续和以人为本的发展。生态文明建设，环境保护是根本，环境保护步入法制轨道，是时代发展的必然。”

　　刘红宇表示，会一直积极推动检察机关作为环境公益诉讼的诉讼主体地位及相关配套制度建设，“为生态文明建设添砖加瓦、建言献策”。